Flickenteppich oder Quilt? Wie reformbedürftig ist der deutsche Föderalismus?
Mit Roland Koch und Britta Haßelmann
Der Föderalismus gehört zur unbestrittenen Verfassungsidentität der Bundesrepublik Deutschland. Auf seine weit zurückreichenden Wurzeln wies Staatssekretär Mark Speich hin. Die Confoederatio cum principibus ecclesiasticis aus dem Jahr 1220 traf bereits eine föderale Grundentscheidung im Heiligen Römischen Reich, das die Macht der geistlichen Territorialfürsten gegenüber dem Reich und den Städten deutlich stärkte. Gleichsam ein Startschuss für die lange und tiefgreifende Geschichte des Föderalismus auf deutschem Boden – und für beinahe jahrhundertelange Diskussionen eben darüber. Seine heute Ausformung geht auf die alliierte Vorgabe an den Parlamentarischen Rat zurück, nach zwölf verheerenden Jahren des Zentralismus ein Grundgesetz mit einer föderalen Ordnung auszuarbeiten. Als Prinzip der Machtverteilung, Freiheit und Diversität ist sie ebenso unverzichtbar wie umstritten. Darauf machte auch Professor Christian Waldhoff aufmerksam, der an der Humboldt-Universität in Berlin Öffentliches Recht lehrt und kenntnisreich den Abend moderierte: Im Grundgesetz ist der Föderalismus – anders als etwa das Demokratieprinzip oder die Rechtstaatlichkeit – über die Ewigkeitsgarantie abgesichert und kann damit nicht durch Verfassungsänderung abgeschafft oder ausgetauscht werden. Dabei gebe es zum Föderalismus durchaus Alternativen, wie ein Blick auf die staatspolitische Landkarte in Europa zeigt. Trotz der besonderen Stellung im Grundgesetz ist der Föderalismus gleichzeitig der am häufigsten geänderte Sachbereich in der deutschen Verfassung.
Britta Haßelmann, deren grüne Partei an elf Landesregierungen beteiligt ist und einen Ministerpräsidenten stellt, sieht einen Bedarf für eine Debatte zwischen Bund und Ländern, um den Föderalismus in Deutschland neu zu strukturieren. Dabei sprach sie sich für einen stark ausgeprägten kooperativen Föderalismus aus. Dass die Ministerpräsidentenkonferenz kürzlich einen Beschluss zur Stärkung und Reform des Föderalismus gefasst habe, zeige, dass die Länder an einer solchen Debatte interessiert seien. Seit der letzten Föderalismuskommission habe es allerdings auch bereits 15 weitere Grundgesetzänderungen gegeben, und die Auffassungen zu und Erwartungen an eine Föderalismusdiskussion seien sehr heterogen. Haßelmann erinnerte daran, dass im Bundestag nicht nur Zentralisten säßen. Bund und Länder müssten aber gemeinsam die Frage klären, wie wir den Anspruch eines kooperativen Föderalismus einlösen? Die zuletzt kürzlich beschlossene Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen sieht sie kritisch. Der weitgehende Abschied vom horizontalen Finanzausgleich kann nicht nur zur Entsolidarisierung zwischen den Ländern führen, sondern erhöht auch den Druck auf den Bund, die Aufgaben der Länder zu finanzieren. Haßelmann hält eine Lockerung des Kooperationsverbotes zugunsten eine stärkeren Beteiligung des Bundes für gut und sieht dafür auch eine breite öffentliche Unterstützung. Hier gebe es eine große Erwartungshaltung für eine bessere Finanzierung der Bildung, auch mit Mitteln und dann auch mit Einfluss des Bundes.
Haßelmann hält es für sinnvoll, über eine Reform des Bundesrates nachzudenken, damit dieser transparenter und sein Handeln nachvollziehbarer wird. Als Abgeordnete hält sie es für falsch, dass Initiativen des Bundesrates häufig nicht einmal auf der Tagesordnung des Bundestages stehen. Hier müsse der Bundesrat stärker darauf pochen, dass seine Gesetzentwürfe auch im Parlament be- und verhandelt werden. Bedenklich sei hingegen, dass sich die im Grundgesetz eigentlich nicht vorgesehene Ministerpräsidentenkonferenz zu einer Art dritten Kammer entwickelt habe. Wesentliche bundespolitische Fragen würden hinter verschlossenen Türen in nächtlichen Runden der Ministerpräsidenten mit der Kanzlerin entschieden, Entscheidungen, die der Bundestag dann nur noch nachvollziehen dürfe.
Für Roland Koch ist die föderale Ordnung zweierlei: einerseits eine 1949 zunächst von außen gekommene, friedenssichernde Machtordnung, andererseits eine Administrationsordnung. Diese siedelt die personalintensive Verwaltungsexekution überwiegend bei den Ländern an, während der Bund weitgehend personallos über seine Gesetzgebungskompetenz wirke. Die Ausführung von Bundesrecht kostet die Länder aber viel Geld. Gleichzeitig wird an dieser Nahtstelle die direkte Relation des Staates zum Bürger sichtbar. Daraus erklärt sich die Bereitschaft mancher Länder, wegen der Finanzierung und zur Aufrechterhaltung der Exekutionsordnung einen stärkeren Einfluss des Bundes hinzunehmen. Entscheidend sei jedoch eine kluge Machtbalance zwischen Bund und Ländern und eine grundsätzlich dezentrale Verwaltung. Sein Zwischenfazit: Heute ist Föderalismus ungleich schwieriger als etwa 1956.
Bei der Gründung der Bundesrepublik, räumte Koch ein, habe man die Finanzierungsfragen in föderalen Strukturen und deren Auswirkung auf Machtstrukturen unterschätzt. Für ihn sei klar, die Steuerverteilung zwischen Bund und Ländern müsse im Prinzip geregelt und nicht für einzelne Sektoren stets neu diskutiert werden. Steige der Bund in die individuelle Finanzierung von Landesaufgaben ein, sei der Föderalismus am Ende. Auch wandte sich Koch gegen die Grundtendenz, wonach Ungleichheit grundsätzlich ungerecht sei. Die Länder müssen und dürfen sich unterscheiden – eine entscheidende Stärke, keine Schwäche des Föderalismus. Die fünf Milliarden, die der Bund für den Digitalpakt gebe, nannte Koch mit Blick auf die gesamten Bildungsausgaben der Länder „einen Witz“. Umso unangemessener sei der nun erst einmal abgewehrte Griff des Bundes nach Einfluss auf Bildungsinhalte und -standards. Aus seiner Erfahrung spräche alles gegen zentralen Bürokratismus. Die frühere Kompetenz des Bundes beim Hochschulbau habe alles langsamer und ineffizienter gemacht. Sie sei zurecht wieder abgeschafft worden.
Ministerpräsidenten, meinte Roland Koch süffisant, haben keinen Dienstausweis. Warum? Weil keine Instanz einen solchen ausstellen und unterschreiben könne. Wie der Bundespräsident seien die Ministerpräsidenten Staatsoberhäupter und keine Beauftragten der Landtage. Einer Rückbindung der Landesregierungen an die Landtage steht Koch kritisch gegenüber. Sein Argument: Die Machtbalance und Mitwirkung demokratisch gewählter Ministerpräsidenten an der Bundesgesetzgebung ermöglicht und erfordert Kompromiss- und Verhandlungsfähigkeit. Unterlägen Ministerpräsidenten den Weisungen und Vorfestlegungen der Landtage, entstünde Chaos, und eine Verhandlungsführung wäre kaum mehr möglich.
